《Learning Resources v. Trump》判决后的 IEEPA 关税退还：法律依据、程序机制与实务策略

作者：吴振华（Cynthia Wu）[1]

摘要

在 Learning Resources v. Trump 一案中，美国联邦最高法院裁定，《国际紧急经济权力法》（International Emergency Economic Powers Act，IEEPA）并未授权总统实施涉案关税措施；但法院并未同时建立统一的退税制度安排，亦未设定明确的退还时间表，或具体规定美国海关与边境保护局（U.S. Customs and Border Protection，CBP）应如何在行政层面落实对既往已征收关税的返还。[2]

本文分三部分论述。第一部分对 Learning Resources 一案进行案例评析，重点呈现法院基于文本解释、体系解释、宪法回避原则与历史实践形成的论证结构。第二部分梳理判决后的制度后果与政策回应，包括即时的行政执行变化、为保全退税请求权而迅速增长的相关诉讼，以及国会层面的立法动向。第三部分在现行海关法律框架内，对主要退税路径逐项分析，并以报关条目状态（未结关与已结关）为线索，系统讨论权利保全期限、申请主体资格、退款及利息计算机制，以及在必要时进入美国国际贸易法院（Court of International Trade，CIT）诉讼程序的衔接安排。

关键词
IEEPA；关税；退税；CBP；结关（liquidation）；抗议（protest）；重新结关（reliquidation）；美国国际贸易法院（CIT）；退税利息。

第一部分 最高法院判决：Learning Resources v. Trump 案例评析[3]

本案争点在于：《国际紧急经济权力法》（International Emergency Economic Powers Act，IEEPA）是否授权总统实施关税措施。

特朗普总统就任后不久即援引两项所谓的“对外威胁”：其一为来自加拿大、墨西哥及中国的非法药物流入；其二为“规模巨大且持续存在”的贸易逆差。他认定，非法药物流入已“造成公共卫生危机”；贸易逆差则“导致美国制造业基础被掏空”，并“削弱关键供应链”。总统据此分别宣布进入国家紧急状态，将上述威胁界定为“异常且非同寻常”，并以 IEEPA 作为其采取措施的授权依据。随后，总统针对两类威胁分别加征关税：就涉毒议题，对多数加拿大与墨西哥进口商品加征 25% 关税、对多数中国进口商品加征 10% 关税；就贸易逆差议题（即所谓“对等关税”），对“来自所有贸易伙伴的全部进口商品”设置至少 10% 的关税，并对数十个国家施加更高税率，即便既有贸易协定另有安排亦不例外。

最高法院最终认定，IEEPA 并不授权总统实施关税。法院指出，关税属于税收，而课税权“非常明确地……属于税收权的一部分”，宪法将该项权力赋予国会而非行政部门。政府亦承认，总统在和平时期并无固有权力单方面设定关税；政府的唯一依据即为 IEEPA，并主张 IEEPA 中关于“规制（regulate）”“进口（importation）”的授权，等同于国会对关税权作出了广泛授权。

然而，IEEPA 的核心授权条款仅允许总统“调查（investigate）”“在调查期间予以冻结（block during the pendency of an investigation）”“规制（regulate）”“指挥并强制（direct and compel）”“使之无效（nullify, void）”“防止或禁止（prevent or prohibit）……进口或出口（importation or exportation）”[4]。该列举性授权从未出现“关税（tariffs）”或“关税税则/税款（duties）”等字样；法院认为这一遗漏具有解释意义，尤其考虑到国会在其他法律中曾以明确措辞并附加限制条件授予总统关税权限。

法院进一步否定政府试图将关税权“嵌入”到“规制……进口”的解释路径。法院解释，“regulate”在通常法律语境中意为“确定、设定或控制；通过规则或限制进行指挥”，而并不通常被理解为包含征税之权。法院并指出，政府无法举出任何一部法律，证明单独授予“规制”权即可当然包含征税权。

宪法回避原则亦强化了上述解释：IEEPA 的条款同样覆盖“出口（exportation）”，而宪法明确禁止对出口征税[5]。语境同样指向一致结论——“regulate”与其他动词并列出现于一组“交易控制工具”之中（如冻结、禁止、使无效），而非创设财政收入的征税机制；总统在 IEEPA 之下的既往实践亦体现了这一理解[6]。最后，法院强调，在 IEEPA 施行数十年的历史中，从未有总统主张依据 IEEPA 行使关税权，这一长期行政实践进一步支持“该项权力并不存在”的结论。

综上，基于文本、结构、宪法回避、法规范畴与历史实践等理由，最高法院认定：IEEPA 所称对“进口”的“规制”权并不包含实施关税之权，总统无权据此加征涉案关税。

第二部分 退税后果：制度运行、诉讼态势与国会立法介入

Learning Resources 虽已解决总统关税授权的实体法争点，但并未意在建立完整的退税方案，亦未设定统一的退税时间表，更未规定美国海关与边境保护局（U.S. Customs and Border Protection，CBP）应如何在行政层面操作既往已征收关税的返还。[7]

因此，“退税问题”的重心从关税措施的实体违法性，转向既有救济机制下的执行与落实，即：（一）海关最终核算与海关抗议（protest）体系中的程序性实现；（二）美国国际贸易法院（Court of International Trade，CIT）的救济权限；以及（三）潜在的国会立法介入。[8]

第一，CBP 的系统性程序将直接决定：相关报关条目是否仍处于“尚未完成海关最终核算”的状态（从而允许在最终核算前进行更正），海关最终核算何时发生（从而触发海关抗议期限），以及退税款项应支付给何种法律主体（通常以进口商登记主体为核心）。[9]

第二，CIT 作为处理关税与海关争议的专门法院，在行政路径不足、存在争议或出现延迟时，有能力通过救济性裁判推动“重新核算/退税”的实现。[10]

从实务角度看，当同时满足下列情形之一时，CIT 介入的可能性通常显著上升：其一，涉及报关条目数量巨大；其二，CBP 的处理进度缓慢或执行口径不一致；其三，政府就退税可得性、诉讼主体资格（standing）、期限与权利保全、或特定程序路径的可用性提出抗辩并引发争议。[11]

判决后媒体报道显示，进口商通过诉讼寻求退税的态势迅速升温，包括部分大型企业在最高法院作出判决后不久即提起或扩展退税相关主张。例如，FedEx 据报道已在 CIT 提起诉讼，主张退还其在 IEEPA 关税项下缴纳的全部税款。[12]

此外，更早提起的案件（例如 Costco）在起诉文件中即明确强调：鉴于海关最终核算的时间节点与“最终性（finality）”规则的存在，即若未在法定期限内通过海关抗议等程序提出异议，相关海关决定将趋于终局并限制事后救济；因此，即便关税措施最终被判定违法，仍可能需要通过单独诉讼路径来确保退税救济在程序上可得。[13]

第三，在判决公布后不久，参议院民主党人提出一项法案，拟强制 CBP 退还违法征收的 IEEPA 关税，并设定明确处理期限（报道为 180 天）、要求计付利息、优先处理小企业退税请求，并要求 CBP 向国会定期报告退税进度。[14] 该立法提案反映出一种政策担忧：若完全依赖逐笔报关条目处理的既有路径，退税执行可能呈现进度缓慢、结果不均衡且交易成本高企的特征，尤其对小型进口商更为不利。[15]

同时，分析机构估计潜在退税规模可能极为可观（以数千亿美元计），从而凸显大规模集中处理在行政资源、系统能力与程序协调方面可能面临的压力。[16]

第三部分 现行法框架下的退税路径：IEEPA 关税的行政救济与诉讼救济

1. 行政路径：能够实际产生退税的 CBP 机制
2. 基本前提：海关最终核算状态决定救济路径

在 CBP 或财政部未另行公布专门退税方案的情况下，针对违法征收的 IEEPA 关税，进口商通常只能依赖既有海关程序架构实现退还，包括：海关最终核算前更正、海关最终核算后海关抗议（protest），以及在必要时进入司法审查。[17]

在该架构下，“退税可得性”与其说取决于关税成本在供应链中的实际承受者，不如说取决于三个程序性变量：其一，报关条目的海关最终核算状态；其二，谁在法律上具备采取行动的主体资格；其三，是否严格遵守权利保全的法定期限。[18]

2. “退税引擎”：更正后的海关最终核算/重新核算触发 § 1505 与 § 24.36 的付款义务

海关退税在制度上是通过“海关最终核算会计”实现的：当海关最终核算或重新核算确认进口商实缴金额高于依法应缴金额时，CBP 必须退还超额缴款并计付利息。[19]

退税的支付期限、发放方式、收款主体（payee）认定以及利息计算规则，主要由退税条款及其实施性规则具体化，其中包括“海关最终核算或重新核算后 30 日内支付”的时间要求。[20]

就 IEEPA 关税而言，这一结构带来一个反复出现的操作事实：即使关税措施已被判定违法，实际“拿到钱”通常仍需要请求人取得一个更正后的海关最终核算结果或重新核算结果，使 IEEPA 关税部分被排除，从而将该违法征收部分转化为 § 1505(b) 所称“超额缴款（excess moneys deposited）”并进入可退还状态。[21]

退税款一般向进口商登记主体支付（并仅在特定例外情形下另作安排），因此消费者层面的“价格传导损害”通常不会转化为可由 CBP 直接发放的退税请求。[22]

3. 行政阶段图谱（以报关条目状态为轴，对应不同 CBP 工具）

（a）尚未完成海关最终核算的报关条目：应在最终核算前更正报关摘要信息，最常见工具是在 ACE 系统中提交 Post Summary Correction（PSC）。[23]

（b）已完成海关最终核算但仍处于 90 日窗口内的报关条目：可评估请求 CBP 在法定窗口内启动自愿重新核算，同时并行保全海关抗议期限以控制风险。[24]

（c）已完成海关最终核算的报关条目：原则上应依据 § 1514 在法定期限内提出海关抗议；抗议期限通常为自海关最终核算或重新核算之日起 180 日（如不适用最终核算，则为自被抗议决定作出之日起 180 日）。[25]

（d）并行路径（符合事实前提时的退税补充渠道）：在满足退税（drawback）要件时，可将退税作为独立的法定救济渠道予以评估；该制度通常以出口或销毁（未使用/退货）或以美国境内制造并出口（制造退税）为触发条件，且其运作逻辑独立于“海关最终核算—海关抗议”的退税路径。[26]

阶段一（尚未完成海关最终核算的报关条目）：PSC 作为 IEEPA 关税更正的主要“最终核算前”路径

对于尚未完成海关最终核算的报关条目，核心目标是在“最终核算终局性”形成之前，于 ACE 系统中更正影响税负计算的报关摘要数据，其中最常用的工具是报关摘要更正（Post Summary Correction，PSC）。[27]

该路径在法理上的重要性在于：海关退税系通过“海关最终核算会计”实现——当海关最终核算（或重新核算）确认进口商实缴金额高于依法应缴金额时，CBP 必须依据 § 1505 及其实施规则退还超额缴款并计付利息。[28]

（一）PSC 可用性的门槛条件（Threshold Conditions）

PSC 由进口商登记主体在 ACE 中提交，亦可由经授权的申报人代为提交，其中最常见为进口商的报关行在进口商授权下操作。[29]

就时限而言，CBP 的 CSMS 指引显示：对于 PSC 试点参与者，PSC 通常应在“入境之日起 300 日内”或“计划海关最终核算日前 15 日”之前提交（以较早者为准）；若海关最终核算已依 19 C.F.R. § 159.12 予以延长，则 PSC 仍须在延长后的计划最终核算日前 15 日之前提交。[30]

此外，PSC 的可用性还受 ACE 业务规则与状态/控制条件限制，包括：报关条目必须仍处于“尚未完成海关最终核算”的状态，且报关摘要处于允许更正的系统状态并满足 PSC 指引材料所述的控制条件。[31]

（二）IEEPA 情形下 PSC 的典型适用方式（两类更具发表价值的情形）

情形一（仅需更正税率/措施适用）：在未最终核算条目中“剔除 IEEPA 关税构成”。
当报关条目尚未完成海关最终核算，且唯一需要更正的是将 IEEPA 关税构成从应税结果中排除（即条目应在不适用 IEEPA 措施的情况下完成最终核算）时，PSC 往往是最直接的行政工具，因为其目的在于使条目直接以合法税负完成海关最终核算，从而避免进入最终核算后 § 1514 所确立的“海关抗议—终局性”框架。[32]

如果条目随后以低于已缴保证金/预缴税款的税负完成海关最终核算，则超额缴款将作为“在最终核算中确定的退税”依法退还并计息，且退款支付机制（包括最终核算/重新核算后 30 日内支付的要求）由 § 1505 与 § 24.36 统摄。[33]

情形二（IEEPA + 其他税负驱动因素）：需在最终核算前同步校正归类/完税价格等要素。
当仅剔除 IEEPA 关税不足以形成正确的净税负（例如商品归类或完税价格影响税基与税负计算）时，在 ACE 规则允许的范围内，可通过 PSC 在海关最终核算前同步校正这些与税负相关的数据要素，从而降低“最终核算后必须以 § 1514 海关抗议保全多个争点”的风险。[34]

（三）实务收益：为何 PSC 是“高容量组合（portfolio）”中的优先工具

在高数量 IEEPA 报关条目的组合管理中，只要 PSC 可用，通常具有显著效率优势：其一，争议被转化为常规的“海关最终核算会计”问题——条目在更正后以合法税负完成最终核算；其二，一旦最终核算确定存在超额缴款，§ 1505(b) 触发强制退还并按 § 24.36 处理利息与支付期限；其三，整体上降低了在法定期限内逐条目提出海关抗议的压力与交易成本。[35]

阶段二（近期已完成海关最终核算的报关条目）：依据 19 U.S.C. § 1501 与 19 C.F.R. § 173.3 的自愿重新核算（经核对）

在报关条目已完成海关最终核算后，进口商可在法定的狭窄窗口内寻求 CBP 启动自愿重新核算，通常以“自原海关最终核算之日起九十日内”为限，并应同步保全海关抗议权利作为兜底。[36]

• 1501 明确授权 CBP 得在海关最终核算后九十日内就报关条目“在任何方面”进行重新核算，并明确该项权限“不因已提出海关抗议而受影响”。[37]

CBP 通过实施性规则落实该项权限：依 19 C.F.R. § 173.3，中心主任可在收到海关最终核算通知之日起九十日内（包括“视为海关最终核算”的情形），依职权对最终核算的任何要素进行重新核算，以更正错误，其中包括基于对适用法律之“错误理解（misconstruction）”所导致的错误。[38]

（一）IEEPA 语境下的功能定位：以“重新核算结果”作为触发退税的短期行政捷径

在 IEEPA 关税案件中，自愿重新核算常被视为一种短期行政捷径，原因在于：实践中，退税往往仍需以“更正后的海关最终核算/重新核算结果”为触发条件，才能进入退税条款与退税规则所设定的付款机制。[39]

但该路径并不能替代权利保全：§ 1501 的重新核算属于自由裁量、期限极短，且并不当然延长 § 1514 所规定的海关抗议法定期限。[40]

（二）典型适用姿态（Stage 2 的常见“窗口期修复”场景）

阶段二最常见的适用姿态是：海关最终核算在进口商完成最终核算前更正（例如 PSC）之前即已发生，而该条目仍处于九十日重新核算窗口内；进口商据此寻求快速行政更正，同时将 § 1514 的海关抗议期限作为兜底并严格记载，以防等待期间丧失救济。[41]

（三）法律定性与实务边界：以“法律适用错误”构造最可辩护的请求

从请求的可辩护性而言，§ 1501 重新核算最稳健的论证结构，通常是将最终核算所反映的错误界定为“适用法律的错误理解”并体现于最终核算结果之中，因为 § 173.3 明确将“基于对适用法律之错误理解所致的错误”列为可通过重新核算予以更正的情形。[42]

即便 CBP 同意启动自愿重新核算，退税的实现仍依赖通常的“退税引擎”：一旦重新核算确认存在超额缴款，CBP 即须依据 § 1505 退还超额缴款并计付利息，且具体支付机制与期限（包括重新核算后 30 日内支付的要求）由 § 24.36 规制。[43]

反之，如 CBP 拒绝重新核算或未在窗口期内作出处理，进口商的可行路径通常回归至 § 1514 的海关抗议轨道（并在抗议被否后进入司法审查）。[44]

（四）期限控制：阶段二的关键风险点

由于海关抗议期限自海关最终核算（或重新核算）之日起算，且独立于 § 1501 的自由裁量程序，阶段二策略必须与严格的期限管理并行实施，以避免在等待自愿重新核算期间因错过法定期限而丧失海关抗议救济。[45]

阶段三（已完成海关最终核算的报关条目）：依据 19 U.S.C. § 1514 与 19 C.F.R. Part 174 的海关抗议

对于多数已完成海关最终核算且将 IEEPA 关税计入应缴税负的报关条目，默认的行政救济路径是依据 19 U.S.C. § 1514 提出海关抗议。[46]

海关抗议的法定期限严格：抗议必须在海关最终核算或重新核算之日起 180 日内提出（且不得早于该日起算）；如不适用最终核算，则应在被抗议决定作出之日起 180 日内提出。[47]

（一）为何 § 1514 构成“最终核算后”IEEPA 退税的必经入口

• 1514 确立了海关决定的终局性规则：CBP 的“决定”——包括“商品归类及应计税率与应缴税额”以及“报关条目的海关最终核算或重新核算”——除非在法定期限内提出海关抗议，否则即为“最终且具有终局效力”。[48]

CBP 的抗议规则对该框架作出程序化展开，并列举“可抗议事项”，其中与 IEEPA 退税最相关者包括：商品归类与税率/税额认定、海关最终核算/重新核算（及其变更），以及属 DHS/财政部权限范围内的“费用或征收（charges or exactions）”，该项在涉及利息或其他附随征收时尤为重要。[49]

CBP 的公开指引亦反映了同一操作逻辑：一旦海关最终核算已经发生，争议处理的标准渠道即为提出海关抗议，且通常以 CBP Form 19 申报（包括电子提交）。[50]

在 IEEPA 关税组合案件中，“谁有资格提出抗议”本身即是门槛问题，因为抗议主体资格由规则界定而非由供应链中的经济负担承担者决定；一般包括进口商登记主体与收货人（consignee），并在特定情形下扩展至已支付或有权获得某项费用/征收退款者、退税（drawback）申请人及其授权代理人等。[51]

（二）IEEPA 海关抗议的典型主张结构（两类最具代表性的情形）

情形一（剔除 IEEPA 关税构成）：以最终核算所反映的税率/税额为抗议对象，请求重新核算。
当报关条目已完成海关最终核算且包含本不应适用的 IEEPA 关税构成时，抗议应指向最终核算及其所反映的“应计税率与应缴税额”，并明确请求以排除 IEEPA 关税构成为前提作出重新核算，从而形成合法税负结果。[52]

需要强调的是，海关抗议本身是进入救济的程序入口，而非直接的付款机制：如 CBP 接受抗议并据此作出较低税负的重新核算，则超额缴款才会在“重新核算所确定的结果”之下，依 § 1505 与退税规则成为应退金额并计付利息。[53]

鉴于退税通常向进口商登记主体支付（并仅在特定例外情形下另作处理），即便 IEEPA 关税负担在合同上已向下游转嫁，抗议策略仍应与最终收款主体对齐，以避免出现“胜诉但收款链条不匹配”的执行摩擦。[54]

情形二（组合退税中利息与缴款时间线决定回收规模）：以“利息与缴款证据”构建抗议记录。
在大规模 IEEPA 关税组合中，可回收金额往往不仅取决于本金是否被剔除，也高度依赖利息的计算，因为超额缴款利息依法律自缴款之日起计至海关最终核算或重新核算之日止，并由 § 24.36 的细化规则加以实现。[55]

因此，抗议记录应保全足以核验（或争议）利息计算的缴款时间线与支付证据，尤其要覆盖“追加缴款”以及法规所设的分段计息结构等情形，以确保在实体争点成立后不因证据不足而损失利息部分的回收空间。[56]

（三）系统性争议中的程序杠杆（决定节奏与升级路径）

在一般规则下，CBP 对海关抗议的处理期限通常为两年（在有限情形下可延长），这在 IEEPA 退税规模巨大且时间敏感的案件中可能构成显著摩擦。[57]

当需要加快节奏（尤其为尽快进入司法审查铺路）时，可依据规则申请加速处置（accelerated disposition）。[58]

对于符合规则条件的抗议事项，“进一步复核申请”（Application for Further Review，AFR）构成获得总部层级（或其他指定层级）审查的主要行政机制，在涉及争点新颖、与既有裁定不一致或具有系统性影响的案件中尤具意义。[59]

阶段四（并行行政路径）：依据 19 U.S.C. § 1313 与 19 C.F.R. Part 190 的退税（Duty Drawback）

退税（duty drawback）属于一套独立的法定回收机制，与“海关最终核算—海关抗议”的退税路径相区分，其法律依据为 19 U.S.C. § 1313，并由 19 C.F.R. Part 190 予以实施细化。[60]

Part 190 的一般规则允许就“在入境或进口时依据联邦法征收”的“关税、税款与费用”申请退税，但前提是申请人满足相应退税类别的触发要件与申报要求。[61]

（一）与 IEEPA 关税的阈值关联：是否可纳入退税“可回收池”

当 IEEPA 关税作为“额外进口关税”在入境（或自保税状态提取供国内消费）时被征收并记载于报关文件之上，其性质通常可落入 Part 190 所称“在入境或进口时依据联邦法征收”的金额范畴，从而在适用某一退税类别时具备被纳入退税“可回收池”的可能性。[62]

但该阈值判断并不足以当然产生退税权利，因为退税并非以“关税措施被判定违法”为触发条件，而是以特定类别要件为触发条件，例如出口或销毁（未使用/退货类），或以使用已缴税进口投入品在美国境内制造并出口（制造类）等。[63]  因此，退税可以为存在再出口、销毁、制造后出口或瑕疵退货链条的供应链带来可观回收，但并不会因关税措施事后被认定违法而自动适用。 [64]

（二）IEEPA 关税组合中最可能具有实务意义的三类退税

1. 未使用货物退税（Unused Merchandise Drawback）：未在美国“使用”即再出口或销毁。
   未使用货物退税适用于：已缴税进口货物在出口或销毁前未在美国境内“使用”，且满足 Part 190 所规定的类别要件。[65]

该类别通常要求货物在进口之日起五年内完成出口或销毁，并受法定退税比例上限约束，Part 190 在类别框架中体现了相关要求。[66]

对于符合条件的可替代（substitution）情形，Part 190 亦允许对特定可替代、可互换的货物适用替代未使用退税，但须满足替代规则与记录保存要求。[67]

2. 制造退税（Manufacturing Drawback）：进口投入品已缴税，用于美国境内制造/生产，成品再出口或销毁。
   制造退税适用于：已缴税进口货物作为投入品被用于美国境内制造或生产，并且相关制成品依退税规则完成出口或销毁，且满足 Part 190 的具体要求。[68]

在 IEEPA 关税语境下，若关税负担主要附着于进口投入品（原材料/零部件），而出口发生在成品阶段，则制造退税可能具有较强相关性，因为其权利基础在于是否满足退税触发要件，而非是否证明关税措施违法。[69]

该类别能否实现回收，实务上取决于是否符合 Part 190 的制造规则，并能以合规的识别或替代方法将已缴税进口投入品与出口产出建立可核验的关联，同时满足记录保存要求。[70]

3. 退货/不合格货物退税（Rejected Merchandise Drawback）：因瑕疵或不符而退运或销毁。
   退货（不合格）货物退税适用于：已缴税进口货物因存在瑕疵、不符合规格、未经收货人同意发运等原因而被认定为“退货/不合格货物”，并依规则出口或销毁，且满足 Part 190 的程序性与核验条件。[71]

在 IEEPA 关税组合中，该类别尤其可能出现在因质量问题对外退运的场景；在此情况下，即便“海关最终核算—海关抗议”路径因期限或条目状态导致操作复杂，退税仍可能作为替代回收渠道发挥作用。[72]

（三）与“海关最终核算—海关抗议”退税路径的关系及申报一致性约束

退税制度独立于海关最终核算/海关抗议路径运行，亦不以司法对关税措施的违法认定为要件，其成立与否取决于是否满足 Part 190 所规定的触发要件与申报要求。[73]

鉴于退税与“海关最终核算—海关抗议”退税在某些情况下可能指向同一笔已缴税款，申请人应通过申报策略与文件体系设计避免立场不一致，并确保符合 Part 190 对记录保存与申报完整性的要求。[74]

就 IEEPA 关税组合管理而言，退税更适宜被定位为一条并行且事实受限的回收渠道：对存在再出口/销毁、制造后出口或瑕疵退运链条的供应链可产生实质回收；而对留在美国国内流通的货物所缴 IEEPA 关税，通常仍需依赖 PSC、海关抗议以及必要时的 CIT 司法审查实现退还。[75]

1. 诉讼路径：美国国际贸易法院（CIT）的司法审查、管辖入口与强制性救济（IEEPA 退税落实）
2. 经典入口：基于 28 U.S.C. § 1581(a) 的“海关抗议否决”管辖

对于已完成海关最终核算并将 IEEPA 关税计入应缴税负的条目，进入诉讼的传统路径通常以海关抗议程序为前置。[76]
在该传统路径中，CIT 的主要管辖基础是 28 U.S.C. § 1581(a) 所规定的“海关抗议否决”管辖，即对依据 19 U.S.C. § 1515 作出的海关抗议否决（全部或部分否决）所提起的民事诉讼享有管辖权。[77]
起诉期限同样严格：针对海关抗议否决提起诉讼，必须在否决通知邮寄之日起 180 日内提起，或在依法视为否决（denial by operation of law）之日起 180 日内提起，因此“期限记载与日历控制”构成退税权利保全的核心任务。[78]

一旦管辖成立，CIT 的救济条款授权法院作出金钱判决及广泛衡平救济，包括发回重审（remand）、禁令（injunction）及强制令（mandamus）等，从而为在行政执行不足、执行不一致或存在争议时，以司法命令促成更正后的税负结果与退税落实提供规范基础。[79]

2. IEEPA 的“执行视角”：实体裁判之后，争点转向终局性、主体资格与可操作性

即使 IEEPA 关税措施的实体合法性已被裁判否定，后续诉讼在实践中仍常从“实体是否违法”转向“如何落实”，因为关键问题随即变为：是否已对抗海关最终核算的终局性、起诉主体是否适格、是否完成权利保全，以及跨大量条目的救济是否可操作与可执行。[80]

这一转向具有制度结构上的必然性，因为海关退税在操作层面通过“海关最终核算会计”实现，通常需要形成一个更正后的海关最终核算结果——最常见为重新核算，或具有同等功能的救济安排——方能触发退税条款所设定的付款机制。[81]

因此，在 IEEPA 退税落实案件中，最具决定性的救济往往并非抽象意义上的“退还款项命令”，而是能够导向更正后的最终核算/重新核算结果的裁判命令，从而将违法征收的 IEEPA 关税转化为 § 1505(b) 意义上的“超额缴款”，并进入依法退还与计息的制度通道。[82]

3. 残余管辖：28 U.S.C. § 1581(i)（依具体案情而定，且通常存在争议）

在部分 IEEPA 关税争议中，当事人会主张适用 28 U.S.C. § 1581(i) 的残余管辖，通常的论证为：在特定程序姿态下，海关抗议救济不可用或显著不足，或争议应被界定为针对整体关税项目（program-level）的越权征收而非单一条目的传统争议。[83]
由于 § 1581(i) 属残余性质，其适用依赖具体案情并经常引发争议，法院通常会审查 § 1581(a) 的抗议否决路径是否已提供充分救济，以决定是否允许以 § 1581(i) 作为管辖基础。[84]

即便案件最终以 § 1581(i) 为管辖基础，金钱与衡平救济的规范锚点仍主要回归 § 2643，而该救济权能在实践中的关键意义仍在于促成更正后的税负结果并触发退税条款的退还机制。[85]

4. 私人安排与合同转嫁：为何 CIT/CBP 的退税不当然覆盖下游经济负担者

在实际经济受损者并非进口商登记主体，或关税成本已通过合同安排向下游转嫁的情形下，回收路径往往依赖私人秩序安排（关税条款、价格调整条款、事后结算/对账机制），而非 CBP 退税规则对收款主体的认定。[86]

这一差异在 IEEPA 退税叙事中尤须强调，因为海关体系通常依据条目层面的法律收款主体发放退税，下游“价格传导损害”更常通过合同、定价或商业补偿机制处理，而非由 CBP 直接支付。[87]

5. 组合化整合：一套“退税就绪（Refund Readiness）”框架（行政 + 诉讼）

IEEPA 退税的诉讼准备应以“一次建档，多处复用”为原则，建立条目层面的数据集并贯通 PSC、海关抗议与 CIT 诉讼使用，至少包括报关编号与行项目、入境日期、海关最终核算日期、进口商登记主体、报关行信息、IEEPA 关税构成以及缴款/保证金证据，因为退税权利与利息计算高度依赖条目状态与缴款时间线。[88]

同时，应为每一笔受影响条目保存核心证据包，包括报关摘要/ACE 输出、海关最终核算通知、关税缴纳证明、报关行对账单及可标准化的税负计算底稿（分离并量化 IEEPA 关税构成），以便在行政与诉讼之间快速迁移论证与证据。[89]

操作层面应按条目状态分桶：未完成海关最终核算（PSC 路径）、已完成海关最终核算但处于 § 1501 九十日窗口（评估自愿重新核算并同步记载海关抗议期限）、已完成海关最终核算且仍在海关抗议期限内（提出 § 1514 海关抗议）、以及海关抗议否决后（记载 CIT 起诉期限并进入诉讼准备）。[90]

期限保全构成最低可行策略：对未最终核算条目应在终局性形成前提交 PSC；对已最终核算条目应尽早提出海关抗议以便在期限内补正瑕疵；对可能进入司法程序的争议，应在必要时规划加速处置并自否决通知（或依法视为否决）起严格记载 CIT 的起诉期限。[91]

最后，付款请求在更正后的税负结果形成之后最具规范说服力：一旦形成更正后的海关最终核算或重新核算结果，即可援引 § 1505 与 § 24.36 主张退还本金与利息并强调 30 日支付要求，同时在付款迟延时评估迟延利息规则以及法规所列“因收款方未提供必要银行信息导致无法付款”的例外。[92]

[1] 吴振华 （Cynthia Wu）律师

Concord & Wisdom, APC 创始人，美利环球（Ameriglobal）报关行联合创始人

跨国投资｜公司架构规划｜跨境税务筹划｜财富传承｜美国海关法律以及报关清关

吴振华（Cynthia Wu）律师拥有中美四个学位——中国法律硕士，美国亚利桑那大学法律博士（J.D.）和佛罗里达大学税法硕士（LL.M. in Taxation）。她同时持有加州、佛罗里达、德州及华盛顿特区（D.C.）律师执照，并为加州律师协会认证遗产规划专家

她专注跨境投资与公司架构规划，为中国企业与高净值家庭提供美国投资落地与结构设计（公司设立/控股架构、股权治理与退出安排、交易文件、财富传承）。

同时，她团队深耕美国海关（CBP）与国际贸易合规，办理关税退税、处理扣货查验、UFLPA合规放行、归类/估价/原产地/标识争议及罚款申诉，并通过自有报关行美亚全球有限责任公司（Ameriglobal, LLC）联动清关申报，实现“法律策略 + 报关执行”一体化推进，口径更一致、效率更高、证据链更完整。

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吴振华 Cynthia Wu 律师

地址：35 N Lake Ave #710, Pasadena, CA 91101

电话：520-358-5095｜邮箱：wu@attorneywu.com

网站：attorneywu.com

[2] Learning Res., Inc. v. Trump, 607 U.S. ___, ___ (2026).

[3] Learning Res., Inc. v. Trump, 607 U.S. ___, ___ (2026).

[4] 50 U.S.C. § 1702(a)(1)(B).

[5] U.S. Const. art. I, § 9, cl. 5.

[6] 联邦最高法院引用 United States v. Williams, 553 U.S. 285, 294 (2008)).

[7] Supreme Court Tariff Ruling: IEEPA Revenue and Potential Refunds, Penn Wharton Budget Model (Feb. 20, 2026); Supreme Court ruling against Trump tariffs will offer relief, businesses say refunds could take time, CBS News (Feb. 2026).

[8] 19 U.S.C. §§ 1504–1505, 1514–1515; 19 C.F.R. pt. 174; 28 U.S.C. §§ 1581, 2643.

[9] 见前注8; 19 C.F.R. § 24.36(b).

[10] 28 U.S.C. §§ 1581, 2643.

[11] 见前注10; 19 U.S.C. § 1514.

[12] Dallas Morning News (Feb. 23, 2026).

[13] Complaint, Costco Wholesale Corp. v. United States, No. 25-00316 (Ct. Int’l Trade filed Nov. 28, 2025).

[14] U.S. Senate Democrats introduce bill to require tariff refunds, Reuters (via KFGO) (Feb. 23, 2026); Senate Democrats unveil Trump tariffs refund legislation, The Hill (Feb. 23, 2026).

[15] Reuters (via KFGO) (Feb. 23, 2026); CBS News (Feb. 2026).

[16] Penn Wharton Budget Model (Feb. 20, 2026); CBS News (Feb. 2026).

[17] 19 U.S.C. §§ 1504–1505, 1514–1515; 19 C.F.R. pts. 173–174; 28 U.S.C. §§ 1581, 2643.

[18] 19 U.S.C. § 1514; 19 C.F.R. § 24.36(b); 19 C.F.R. § 174.12.

[19] 19 U.S.C. § 1505(b)–(c).

[20] 19 U.S.C. § 1505(b)–(d); 19 C.F.R. § 24.36(a)–(c).

[21] 19 U.S.C. §§ 1505(b), 1514(a); 28 U.S.C. § 2643.

[22] 19 C.F.R. § 24.36(b).

[23] Post Summary Corrections, U.S. Customs & Border Protection; 19 U.S.C. §§ 1484–1485; 19 U.S.C. § 1504.

[24] 19 U.S.C. § 1501; 19 C.F.R. § 173.3; 19 U.S.C. § 1514(c)(3).

[25] 19 U.S.C. § 1514(c)(3); 19 C.F.R. pt. 174.

[26] 19 U.S.C. § 1313; 19 C.F.R. pt. 190; 19 C.F.R. §§ 190.21, 190.31–.32, 190.41–.42.

[27] Post Summary Corrections, U.S. Customs & Border Protection（说明 PSC 为贸易主体在最终核算前电子更正报关摘要的“唯一方式”）；19 U.S.C. §§ 1484–1485; 19 U.S.C. § 1504.

[28] 19 U.S.C. § 1505(b)–(c); 19 C.F.R. § 24.36.

[29] 19 U.S.C. § 1484; Post Summary Corrections, CBP.

[30] CSMS #43528998 (July 31, 2020); 19 C.F.R. § 159.12.

[31] ACE Post Summary Corrections User Guide.

[32] Post Summary Corrections, CBP; 19 U.S.C. § 1514(a).

[33] 19 U.S.C. § 1505(b)–(c); 19 C.F.R. § 24.36(a)(1)–(2).

[34] Post Summary Corrections, CBP; 19 U.S.C. § 1514(c)(3).

[35] 19 U.S.C. §§ 1505(b)–(c), 1514(c)(3); 19 C.F.R. § 24.36.

[36] 19 U.S.C. § 1501; 19 U.S.C. § 1514(c)(3).

[37] 19 U.S.C. § 1501.

[38] 19 C.F.R. § 173.3.

[39] 19 U.S.C. § 1505(b)–(c); 19 C.F.R. § 24.36.

[40] 19 U.S.C. §§ 1501, 1514(c)(3).

[41] 19 U.S.C. §§ 1501, 1514(c)(3); 19 C.F.R. § 173.3.

[42] 19 C.F.R. § 173.3.

[43] 19 U.S.C. § 1505(b)–(c); 19 C.F.R. § 24.36(a)(1)–(2).

[44] 19 U.S.C. §§ 1514(c)(3), 1515; 28 U.S.C. § 1581(a).

[45] 19 U.S.C. § 1514(c)(3).

[46] 19 U.S.C. § 1514.

[47] 19 U.S.C. § 1514(c)(3).

[48] 19 U.S.C. § 1514(a)(2), (5).

[49] 19 C.F.R. § 174.11(b)(2)–(5).

[50] Protests, U.S. Customs & Border Protection.

[51] 19 C.F.R. § 174.12(a)–(c).

[52] 19 U.S.C. § 1514(a)(2), (5); 19 C.F.R. § 174.11(b)(2), (5).

[53] 19 U.S.C. § 1505(b)–(c); 19 C.F.R. § 24.36(a)(1)–(2).

[54] 19 C.F.R. § 24.36(b).

[55] 19 U.S.C. § 1505(c); 19 C.F.R. § 24.36(a)(1).

[56] 19 U.S.C. § 1505(c); 19 C.F.R. § 24.36(a)(1)(i)–(ii).

[57] 19 U.S.C. § 1515(a).

[58] 19 C.F.R. § 174.22.

[59] 19 C.F.R. §§ 174.24–.26.

[60] 19 U.S.C. § 1313; 19 C.F.R. pt. 190.

[61] 19 C.F.R. § 190.3(a).

[62] 见前注61; 19 U.S.C. § 1505(a).

[63] 19 U.S.C. § 1313; 19 C.F.R. §§ 190.21, 190.31, 190.41.

[64] 19 U.S.C. § 1313; 19 C.F.R. pt. 190.

[65] 19 U.S.C. § 1313(j); 19 C.F.R. § 190.31(a).

[66] 19 U.S.C. § 1313(j)(1); 19 C.F.R. § 190.31(b).

[67] 19 U.S.C. § 1313(j)(2); 19 C.F.R. § 190.32; 19 C.F.R. § 190.10.

[68] 19 U.S.C. § 1313(a), (b); 19 C.F.R. §§ 190.21, 190.22.

[69] 见前注68。

[70] 19 C.F.R. §§ 190.6, 190.10; 19 C.F.R. subpt. B.

[71] 19 U.S.C. § 1313(c); 19 C.F.R. §§ 190.41–.42.

[72] 19 C.F.R. §§ 190.41–.42; 19 U.S.C. § 1514(c)(3).

[73] 19 U.S.C. § 1313; 19 C.F.R. pt. 190.

[74] 19 C.F.R. §§ 190.6, 190.10.

[75] 19 U.S.C. §§ 1504–1505, 1514; 19 C.F.R. pts. 174, 190; 28 U.S.C. §§ 1581, 2643.

[76] 19 U.S.C. § 1514(a)(2), (5); 19 U.S.C. § 1514(c)(3).

[77] 28 U.S.C. § 1581(a); 19 U.S.C. § 1515.

[78] 28 U.S.C. § 2636(a)(1)–(2).

[79] 28 U.S.C. § 2643(a)–(c).

[80] 19 U.S.C. § 1514; 28 U.S.C. § 2643(a)–(c).

[81] 19 U.S.C. § 1505(b); 28 U.S.C. § 2643(a)–(c).

[82] 见前注81.

[83] 28 U.S.C. § 1581(i).

[84] 28 U.S.C. §§ 1581(a), 1581(i).

[85] 28 U.S.C. § 2643(a)–(c); 19 U.S.C. § 1505(b).

[86] 19 C.F.R. § 24.36(b).

[87] 见前注86.

[88] 19 U.S.C. § 1505(c); 19 U.S.C. § 1514(c)(3); 19 C.F.R. § 24.36(a)(1).

[89] 19 U.S.C. § 1505(a); 19 U.S.C. § 1514.

[90] 19 U.S.C. §§ 1501, 1514(c)(3); 28 U.S.C. § 2636(a)(1)–(2).

[91] Post Summary Corrections, U.S. Customs & Border Protection; 19 U.S.C. § 1504; 19 U.S.C. § 1514(c)(3); 19 C.F.R. § 174.22; 28 U.S.C. § 2636(a)(1)–(2).

[92] 19 U.S.C. § 1505(b)–(d); 19 C.F.R. § 24.36(a)(2)–(3).