March 8, 2026 ｜ By Cynthia

摘要

在最高法院认定《国际紧急经济权力法》（IEEPA）并未授权涉案关税之后，退税问题从“实体违法性”转向“执行机制”：报关条目的最终核算状态（liquidation posture）、美国海关与边境保护局（CBP）的系统能力与人力配置，以及美国国际贸易法院（Court of International Trade, CIT）的救济范围。2026年3月初，CIT（Eaton法官）在 Atmus Filtration, Inc. v. United States 一案中作出“退税裁定”，命令 CBP：对尚未完成海关最终核算（未结关）的条目按“不含 IEEPA 关税”的方式进行最终核算；对已经最终核算但尚未终局的条目，按“不含 IEEPA 关税”的方式重新核算。该裁定随后进入修订、管理性暂停与上诉预期的轨道。本文在既有海关退税框架下，分析该裁定的制度逻辑、系统性救济争议、CBP执行可行性与技术路径，并重点指出：已最终核算且已终局的条目（liquidated and final）仍处于救济盲区。在此基础上，本文提出对“终局条目缺口”的若干可能解决路径，并评估其现实可行性与风险。¹

一、从“实体违法”到“退税执行”：制度重心的迁移

最高法院在 Learning Resources, Inc. v. Trump 中解决了核心授权问题——IEEPA 并未授权涉案关税，但并未建立统一退税机制或明确时间表。² 这使得退税争议不得不回到海关既有程序架构之中：最终核算与终局规则、海关抗议（protest）与重新核算（reliquidation），以及 CIT 在该架构下的救济权限。

海关退税在制度上并非“抽象意义上的违法即退钱”，而通常以“最终核算/重新核算确定超额缴款”为触发条件，随后由法定退税与利息机制完成支付。³ 因此，决定退税可得性的首要变量并非“关税是否违法”（该点已由最高法院解决），而是条目处于未最终核算、近最终核算、可抗议、或已终局等不同状态。⁴

在这一结构下，退税诉讼很容易演化为“执行诉讼”：当事人真正需要的往往不是一纸抽象的“退税宣告”，而是能够在系统层面生成“正确的最终核算结果”或“重新核算结果”的命令，因为只有这种被校正的核算事件，才能启动法定退税与利息支付机制。⁵ 这也解释了为何 2026 年 3 月 CIT 的裁定被视为“把违法结论转化为可支付的核算事件”的关键节点。

二、CIT 的退税裁定：命令“按无 IEEPA 关税核算”，但未触及“已终局条目”

（一）2026年3月初 Atmus 退税裁定的核心内容

2026年3月初，CIT 在 Atmus Filtration, Inc. v. United States 中作出退税方向性命令，其核心思路不是直接“判给退税金额”，而是要求 CBP 通过最终核算/重新核算把 IEEPA 税负从条目中“拿掉”，从而使超额缴款在既有法定框架下自然进入“应退”链条。⁶ 多家实务解读均将其覆盖面概括为两层：
1）对未最终核算（unliquidated）条目，以“不含 IEEPA 关税”的方式完成最终核算；
2）对已最终核算但尚未终局（not yet final）条目，以“不含 IEEPA 关税”的方式重新核算。⁷

但同样重要的是：该命令并未覆盖“已最终核算且已终局（liquidated and final）”的条目。⁸ 这意味着在程序上已经超过海关抗议期限或终局效力已生效的历史条目，仍可能无法被这次命令直接“打开”。

（二）修订、管理性暂停与上诉预期：争点进入“范围—可行性—上诉”轨道

退税裁定之后，案件管理与后续程序出现修订与管理性安排，体现出争点已从“关税是否合法”转为“救济范围是否可系统性覆盖、以及 CBP 如何执行与何时执行”。CIT 亦通过行政命令对相关 IEEPA 退税案件进行集中化的程序管理（包括对部分案件设置管理性暂停/规则化安排），以避免全国大量平行案件产生执行口径分裂，并为上诉与行政落地争取窗口。⁹ 这种安排能提升整体一致性，但也会使部分进口商在短期内进入“等待—再启动”的节奏，从而进一步放大对终局条目与时效保全的焦虑。

三、系统性救济的争点：CIT 能否让“非当事进口商”也自动受益

CIT 退税裁定的措辞与效果具有明显系统性特征，实务界随即聚焦一个核心问题：退税命令究竟应仅惠及当事原告，还是可扩展至所有处于同类情形的进口记录主体（importers of record）。¹⁰ 在相关解读中，支持系统性救济的一方强调 CIT 的全国性专属管辖与关税全国统一的制度背景；反对或限制系统性救济的一方则担忧“非当事普遍救济”与一般联邦法院关于普遍禁令的限制逻辑冲突，并主张退税应以“起诉或特定程序保全”为前提。¹¹

从实务角度看，这一争点直接决定执行路径：

• 若裁定仅惠及原告或特定诉讼群体，退税将高度诉讼化，可能迫使大量进口商以“保全权利”为目的提起诉讼；
• 若裁定具有系统性覆盖效力，则 CBP 必须建立可扩展的行政处理模型，能够识别范围、计算本金与利息并大规模发放，同时处理与其他税费（例如 AD/CVD、301/232 等）的交叉核算、净额抵扣与合规审计链条。¹²

四、CBP 执行的“ACE 瓶颈”：技术、流程与人力的制度性约束

退税裁定之后，CBP 在向法院的申报与公开报道中强调：其现有技术系统（ACE）、内部流程与人力配置无法立即完成对极大量条目的逐笔退款与利息计算，并提出通过开发新的 ACE 功能实现“以进口商为单位的汇总退款与利息支付”。¹³ 报道称，CBP 倾向于将退款从“每条目一笔”转为“按进口商聚合支付”，以减少交易笔数与人工操作量，并将系统改造周期描述为约 45 天。¹⁴

这种“按进口商聚合支付”的思路，在法理上并不必然冲突：即便计算仍需以条目为底账，只要 CBP 能提供可下载、可审计、可追溯的明细对账与利息分段计算说明，支付形式完全可以聚合完成。但其可行性取决于至少四个硬条件：
1）数据映射与一致性：准确识别哪些条目缴过 IEEPA、缴了多少、后续是否有补税/退税调整；
2）净额结算与抵扣：避免在存在其他应缴税费或执法性税负时出现错误净退；
3）利息引擎的复杂度：利息计算本质上依赖缴款时间轴与核算事件，且争议概率高；
4）终局边界识别：系统必须清楚区分“可重新核算”与“已终局”的条目池。¹⁵

因此，CBP 所谓“无法立即执行”并非一句空泛的“退不了”，更像是一个可审计与可扩展的工程问题：在大规模政策撤销场景下，系统必须同时满足正确性、可追溯性与合规性，否则任何“快速退税”都会带来更高的错误支付与后续追缴风险。

五、未解决的核心：已最终核算且已终局条目（final liquidation）的“救济缺口”

（一）为何“终局”成为退税障碍

退税裁定明确涵盖未最终核算与未终局条目，却未触及已终局条目。¹⁶ 终局的制度意义在于：海关决定在特定期限后对当事人具有终局效力，通常需要通过及时海关抗议打破终局；抗议被否决后才进入 CIT 的传统路径。¹⁷ 因此，即便关税在实体上被认定违法，既有终局规则仍可能阻断“历史条目”的自动退税。

（二）可能的解决路径与可行性评估

路径一：上诉与后续裁定扩展救济。 若上诉阶段或后续程序允许 CIT 进一步界定其救济范围，并在特定条件下对终局条目提供“功能等同于重新核算”的救济思路，可能部分弥补缺口。但该路径高度依赖法理构造与个案事实，具有显著不确定性。¹⁸

路径二：国会立法介入。 若国会通过专门退税立法并设定时间表（并可能优先保护小企业、甚至讨论更广泛的利益分配），可在制度上绕开“逐条目终局”的障碍，建立新的退税权利基础与行政授权。但其可行性取决于政治窗口、立法文本覆盖范围、拨款与审计机制以及利息与抵扣规则设计。¹⁹

路径三：行政“申报式退税程序”。 CBP 可能尝试构建“最小提交”的申报与核验流程以减少诉讼压力，但若缺乏新的法定授权，CBP 在终局条目上直接支付退款的空间有限；行政程序仍需解决“如何合法打开终局”的问题。²⁰

路径四：混合模式（现实最可能）。 短期内最可操作的格局可能是：对未最终核算与未终局条目实现系统性处理；对已终局条目保留诉讼路径或等待立法补救。这一模式操作性最高，但会带来公平性与一致性压力：同样缴纳 IEEPA 关税的进口商，可能仅因最终核算时间不同而面临不同救济结果。²¹

六、趋势预测：一个“可落地”的退税方案通常会具备的形态

综合 CIT 裁定结构、CBP 执行限制与终局缺口，最具可行性的退税方案大概率呈现三项特征：

第一，按最终核算状态分层处理将成为底层逻辑：未最终核算条目按无 IEEPA 关税完成最终核算；未终局条目按无 IEEPA 关税重新核算；已终局条目需另行法律路径或立法授权。²²

第二，按进口商聚合支付几乎是唯一可扩展的支付形态：以条目为基础核算、以进口商为单位汇总支付，并提供可审计的明细对账表，既降低交易笔数又保留追溯性。²³

第三，“最小提交”但非“零提交”：即便政策口径倾向“尽量无需进口商诉讼”，行政执行仍可能要求进口商完成身份/银行信息确认、对账核验或声明性材料，以控制错误支付、抵扣争议与欺诈风险。²⁴

最终的不确定性并不主要来自技术，而来自救济范围与终局边界的法律约束：若上诉阶段限制 CIT 的系统性裁定效力，进口商将更倾向于采取“保全性诉讼或保全性行政动作”，以避免落入终局缺口。²⁵

七、法院命令链条与案件集中管理：从“应退”到“怎么退/退多快”

退税裁定之后，CIT 对 IEEPA 退税案件的程序性管理明显加速，体现出司法系统试图在全国性争议中形成统一节奏与统一口径。行政命令式的集中管理与管理性暂停，一方面减少了平行案件造成的冲突风险，另一方面也意味着“执行时间表”将更依赖法院对范围、可行性与上诉的统筹安排，而不是单一案件的推进速度。²⁶ 对进口商而言，这种集中管理的直接含义是：短期内更应关注“条目池的最终核算状态分层”与“是否已触及终局缺口”，而不是仅凭新闻标题判断“马上会不会自动到账”。

八、CBP 的执行难处：为什么“每天都退税”不等于“现在能退完 IEEPA”

在日常业务中，CBP 确实持续处理退税与利息支付，但 IEEPA 的退税属于“政策级撤销”，在数量、利息复杂度、净额核算与合规审计链条上都与常规退税显著不同。CBP 提出以 ACE 系统开发“按进口商汇总退款与利息支付”功能，本质上是在用系统工程方式解决“数千万条目逐笔处理不可扩展”的问题。²⁷ 即便技术改造完成，CBP 仍必须解决：数据映射一致性、与其他税费的抵扣与净额结算、利息分段计算、以及对终局条目的边界控制。这些都是“速度”之外更决定“能否依法、可审计地退”的核心约束。

九、政治与行政变量：人事震荡的并发背景与不确定性

退税执行的主要约束仍是法律边界与系统可行性，但 2026 年春季联邦行政体系的政策与人事变量也会放大市场对执行节奏的预期波动。例如，媒体报道涉及国土安全部领导层的人事变动，在舆论层面容易被解读为“执行优先级可能变化”的信号。²⁸ 然而，就目前公开材料而言，尚不足以将特定人事事件与 CIT 的管理性暂停或 CBP 的技术改造节奏作直接因果绑定；更稳妥的表述是：在法律边界之外，行政资源与内部优先级的变化会构成退税落地的外生变量，进口商应以“条目分层+时效保全+对账准备”的方法管理自身风险敞口。

尾注（Endnotes）

1. Holland & Knight, client alert summarizing CIT refund order scope and noting the court did not address liquidated-and-final entries.
2. Learning Resources, Inc. v. Trump, 607 U.S. ___ (2026) (slip op. cited in your前文框架).
3. 19 U.S.C. § 1505(b)–(c); 19 C.F.R. § 24.36（退税与利息机制的“触发点”在最终核算/重新核算）。
4. 19 U.S.C. §§ 1504, 1514(c)(3)（最终核算与抗议期限/终局效力的制度框架）。
5. 28 U.S.C. § 2643（CIT救济工具）；与19 U.S.C. §1505(b)“核算触发退税”的结构配合。
6. Holland & Knight alert（对 Atmus 退税裁定的“核算式救济”总结）。
7. 同上（对未最终核算/未终局条目的两类命令概括）。
8. 同上（对“未处理已终局条目”的明确提醒）。
9. DWT, Administrative Order 25-02（CIT 对相关退税案件的管理性安排）。
10. Holland & Knight alert（对“是否适用于所有进口商”争点的整理）。
11. 同上（政府立场与上诉预期的争点框架）。
12. 同上（执行层面必然涉及净额核算、抵扣与审计链条）。
13. Bloomberg 报道：CBP 向 CIT 表示难以立即执行并说明原因。
14. 同上：ACE 功能开发与“45天”时间表、按进口商汇总退款的思路。
15. Holland & Knight alert（对利息、抵扣与终局边界的执行风险提示）。
16. Holland & Knight alert（裁定未覆盖终局条目的确认）。
17. 19 U.S.C. § 1514（终局与抗议通道的基本逻辑）；28 U.S.C. § 1581(a)（抗议否决进入CIT的典型路径）。
18. 28 U.S.C. §§ 1581(a), 1581(i), 2643（潜在替代管辖/救济理论的争议性）。
19. 关于立法提案与政策讨论：你此前引用的 Reuters/The Hill 等材料（此处保持“可能性”表述）。
20. 同上（行政“申报式程序”须面对法定授权与终局打开问题）。
21. Holland & Knight alert（“混合模式”作为现实最可操作路径的推演）。
22. 同上（按最终核算状态分层处理的框架）。
23. Bloomberg 报道（按进口商聚合支付的系统方向）。
24. Bloomberg 报道 + HK alert（“最小提交”与合规核验的必要性）。
25. HK alert（上诉与范围争议将直接影响保全策略）。
26. DWT Administrative Order 25-02（集中管理的程序背景）。
27. Bloomberg 报道（CBP 关于 ACE 改造、流程与人力瓶颈的具体说明）。
28. The Star 报道（关于 DHS Secretary Kristi Noem 人事变动的新闻背景）。